Beyond Intractability

By
Heidi Burgess
Brad Spangler

September 2003

What is Consensus Building?

Consensus building (collaborative problem solving or collaboration) is conflict-resolution process used mainly to settle complex, multiparty disputes.The Console is a combination of Concepts. 1980年代以降、米国の環境・公共政策の分野で広く用いられるようになったが、複数の当事者が複雑な紛争や対立に巻き込まれている場合には、いつでも有効である。 このプロセスでは、さまざまな利害関係者（問題や課題に関心を持つ当事者）が協力して、相互に受け入れられる解決策を開発することができる。

タウンミーティングのように、合意形成は、地元の参加と意思決定の所有という原則に基づいている。 理想的には、到達したコンセンサスは利害関係者の関連する利益をすべて満たし、それによって全会一致の合意に達することである。 当初望んでいたものをすべて得られるとは限らないが、「利害関係者全員の利益を満たすためにあらゆる努力がなされた結果、提案されたものであれば何でも受け入れると全員が合意したとき、合意に達したことになる」

Defining Success

あらゆる合意形成プロセスの当初から、成功の定義を明確にすることが重要である。 ほとんどの合意形成の努力は、全会一致を達成しようとするものである。 しかし、提案された合意に抵抗することで自分たちの利益がより良くなると考える「保留者」が存在することもある。 このような場合、合意形成の努力は、すべての利害関係者の利益を満たすのにできるだけ近い圧倒的な合意に落ち着くことが許容されます。 もし、一部の人々が合意に至らず、最終的な解決策から排除される可能性がある場合、参加者は、保留者の利益を満たすためにあらゆる努力がなされたことを確認する義務がある。 (これは、保留者が「スポイラー」、つまり、到達した合意の実施を「台無しにする」または阻止しようとする人々になる可能性があるため、彼らの利益にもなる)

Why is Consensus Building Important?

Beyond Intractability プロジェクトの参加者は、合意形成に関する追加の洞察を提供しています。

今日の相互接続社会で合意形成が重要なのは、多くの問題が、異なる利益を持つ多様な人々のグループに影響を与えるからです。 問題が山積するにつれ、社会の問題に対処する組織は互いに依存し合うようになる。 また、意思決定によって影響を受ける当事者も相互依存関係にあることが多い。 したがって、組織が単独で論争的な問題を解決しようとするのは極めて困難であり、しばしば効果的でない。

合意形成プロセスはまた、議論を呼ぶ決定を政府の代表者や専門家に任せるのではなく、さまざまな人が意思決定プロセスに意見を述べることができるようにするものである。 政府の専門家が独断で決定を下すと、通常、利害関係者の1つ以上が不満を抱き、米国の制度では通常、政府を訴え、決定の実行を大幅に遅らせることになる。 コンセンサス・ビルディングには時間がかかるが、少なくとも裁判で争われることのない解決策を開発することができる

さらに、利害関係者は常に問題に対して幅広い理解や認識を持っている。 合意形成プロセスは、すべての人のためになる解決策を開発するための共通の理解や枠組みを確立するのに役立つ。 また、このプロセスは、共同の利益と統合的な解決策（統合的交渉参照）の探求を促進し、利害関係者が相互に関連する問題を一つの場で扱うことを可能にする。 これにより、利害関係者は異なる問題間でトレードオフを行うことができ、そのような広範な参加なしに行われる決定よりも、より多くの人々のニーズをより完全に満たす解決策を開発することができる。

合意形成問題の性質

合意形成は、複数の当事者と通常は複数の問題を含む紛争を解決するために採用される。 このアプローチでは、敵対的な相互作用を、すべての当事者の利益とニーズを満たす情報と解決策の協力的な探索に変えようとする。

合意プロセスの最も一般的な応用例の1つは、天然資源紛争とサイト特有の環境紛争（土地利用、水資源、エネルギー、大気質、有害物質をめぐる）である。 合意形成を通じて解決できる他のタイプの紛争には、製造物責任事件、政府間紛争、および交通や住宅などの問題を含むその他の公共政策論争が含まれる

さらに、国際レベルでも合意形成プロセスの利用が拡大している。 グローバル化が加速するにつれ、人間集団、多国籍企業、政府、非政府組織（NGO）間の相互依存の度合いも高まっている。 地球温暖化、持続可能な開発、貿易、人権保護、大量破壊兵器の管理など、国際社会が直面する重要な問題に対して、合意形成を通じて対処できる可能性がある。 1987 年に成層圏のオゾン層を保護するために批准された国際環境協定であるモントリオール議定書は、国際的な規模で合意形成を行うことによって何が達成されるかを示す代表的な例となっています。 これらの特徴のいくつかは以下のとおりである：

• 問題の定義が不明確であるか、またはどのように定義すべきかについて意見が分かれている。
• 複数の利害関係者が問題に既得権を持ち、相互依存している。
• 問題に対する見解の相違により、利害関係者間で対立的な関係になることが多い。
• 問題に対処するための段階的または一方的な努力は、通常満足のいく解決策とは言えないものを生み出す。

合意形成の段階

合意形成のモデルは3段階から10段階までさまざまですが、すべて同じ一連の基本問題に対処しています。 ここでは8段階のプロセスを説明するが、これより少ない段階のプロセスも同様であり、特定の段階を1つにまとめているだけである。 これはごく初期の段階で、問題が特定され、解決プロセスとして合意形成を試みることを検討することが決定される。 この決定は、利害関係者の1人以上、またはコンセンサスが紛争当事者をまとめる良い方法であると考える第三者によってなされる場合がある。

2) 参加者の特定と募集。 2）参加者の特定と募集：一般的に合意形成によって解決される問題には、複数の利害関係者が存在する。 明らかな当事者に加えて、舞台裏に「潜んで」いるが、声高に主張しない人々がしばしば存在する。 しかし、彼らは意思決定の結果に影響を受け、自分たちに害がある場合は意思決定を阻止するかもしれない。 したがって、そのような人々を巻き込み、彼らのニーズを満たすことが重要である。

代表者の正当性は、「利害関係者」の問題の2つ目として重要である。 コンベナーや当事者自身は、コンセンサス活動に関わる人々が本当に誰を代表しているのかを確認し、正当性を持ってそのグループのために話すことができるようにしなければならない。 しばしば、関係するグループの一つまたは複数が非常に非公式で無秩序であり、本来のステークホルダー・グループから離れた分派グループが形成されることがある。 これは、誰が誰のために話すのか、誰が誰のために合意をするのか、そして誰が「テーブルにつく」べきかという問題を複雑にする。

人々が特定された後でさえ、彼らに参加に同意させることは大きな問題である。 人によっては、コンセンサスプロセスに参加するのに時間がかかりすぎる、時間を使いすぎる、あるいは「売り渡す」ことを強いられる、あるいは少なすぎる金額で譲歩することになると考え、消極的になることもある。 また、裁判などの別の場で「勝つ」チャンスがあると考えるかもしれません。 コンセンサスを試みることを奨励する一つの方法は、それが非常にリスクの低いプロセスであることを説明することです。 誰も何かに同意することを強制されないので、物事がうまくいかない場合、彼らはいつでも引き下がり、問題解決のための代替アプローチ（しばしば「BATNA」-「交渉による合意への最善の代替案」と呼ばれます）を追求することができます。 さらに、合意形成によって、プロセスや決定をコントロールし続けることができると指摘することもできる。 全員が合意しない限り、何も起こらない。 裁判では、自分たちに不利な判決が出ることも十分あり得る。 合意形成の取り組みが始まった当初は消極的であっても、一度参加し、そのプロセスがうまくいけば、参加者はたいてい「思ったより役に立つ」と判断し、そのまま参加し続ける。 合意に達しない場合でも、グループ間の関係や信頼が改善されることで、そのプロセスが価値あるものになることが多い

3) Convening: 実際にプロセスを招集するには、いくつかの段階がある。 資金の確保、場所の確保、招集者・調停者・進行役の選択などである。

資金の確保。 資金の確保：合意形成プロセスは、複数の進行役や調停役、そしてしばしば外部の技術専門家を使い、長期間にわたって多くの人々を巻き込むため、費用がかかることがある。 したがって、多額の資金源が必要となる場合がある。 このような資金は参加者自身によって提供されることもありますが、一方が他方より多く支払うことができる場合が多くあります。 富裕層がファシリテーターや調停者の費用を負担した場合、公平性に問題が生じる。 しかし、すべての当事者が平等に支払うことは非常に困難です。 このため、外部の独立した資金（財団や政府機関など）を確保することがしばしば役立つ。

会合を開く場所を見つけること。 その場所は通常、ある利害関係者の「本拠地」ではなく、「中立」であるべきである。 また、すべての人がアクセスでき、全員が快適に過ごせるような広い場所であるべきである。 また、グループが会合を開くのに必要な期間、つまり数カ月、あるいは数年間は利用できる必要があります。

招集者、進行役、調停役を選ぶ。 これらは同じ人または組織である場合もあれば、異なる場合もあります。 米国西部での水開発に関する大規模な合意形成プロセスでは、コロラド州知事がプロセスを招集し、彼は個人的な権力を使って、すべての利益団体をテーブルにつかせました。 (しかし、知事は、自分の専門分野ではないので、地元の調停会社にプロセスのファシリテーションを依頼した。 しかし、知事は、進捗ががっかりするほど遅く見えるときでも、人々がテーブルにつき、作業を続けるように励ますために、休みなく関わり続けたのである。 これは通常、ファシリテーターやメディエーターとして活動する人物やグループが行うが、彼らは通常、ある程度、時には大規模に当事者を巻き込む。 少なくとも彼らはプロセスを設計し、それを当事者に提示し、それについて彼らの承認を得る。 多くの場合、当事者は提案されたプロセスの修正を提案し、交渉が行われる。 決定がなされ、通常、参加者の行動に関する基本ルールを含むプロセスが設定される。

これは実際に、合意形成プロセスを開始するための優れた方法である。 当事者は、論争中の本当の問題を取り巻く感情的な問題に取り組む前に、「簡単な」問題について一緒に働き、交渉する「練習」をすることができる。 そして、合意形成の実績を積むことで、調停者、プロセス、そしてお互いへの信頼が生まれます。 1086>

アジェンダの設定は、プロセスデザインのもう一つの重要な側面です。 最初の議題は、正当な利害関係者が自分たちの利益が無視されていると感じないよう、慎重に作成されなければならない。 また、合理的なタイムテーブルが含まれていなければならない。 人々は決断を急がされていると感じるべきではないが、プロセスがあまりに遅いため、タイムリーに決断が下されないとも感じるべきではない。 グループは簡単なものから取り組み、難しいものは後にすべきなのか。 (これは一般的なことです。) それとも、そこで成功すれば後は順風満帆なので、一番難しいものから取り組もうとするのでしょうか。 それとも、サブグループを作り、一度に多くのことに取り組むべきなのか。

5) 問題の定義と分析。 これは、ステップ1の「問題の特定」よりもはるかに踏み込んだものである。 むしろそれは、すべての問題、および利害関係者が問題（複数可）または競合する問題を「フレーミング」または定義するすべての方法を識別します。 普通、各stakeholderに異なった興味および心配があり、問題を幾分違ったふうに定義する。 例えば、環境問題で対立している場合、ある側は大気や水質について、ある側は雇用について、ある側はレクリエーションの機会について対立していると考えるかもしれません。 しかし、2番目と3番目の人は、環境の悪化をあまり心配していないかもしれません。 より多くのステークホルダーがそれぞれの認識を共有し、それぞれの関心事がいかに相互に関連しているかを理解することで、問題の全体像が浮かび上がってくるはずです。 この相互依存性を認識することが、合意形成には非常に重要である。 この認識により、各利害関係者が交渉において少なくともある程度の力を持つことができる。

全員が状況に対する自分の見解を説明した後、通常、紛争の再定義または「リフレーミング」が次のステップとなる。 ファシリテーターやメディエーターは通常、紛争当事者に、通常交渉の対象とならない立場や価値観、ニーズではなく、通常交渉の対象となる利害関係の観点から問題を捉え直すように仕向ける。 問題を利害関係という観点から捉え直すことで、それまで明らかにならなかった紛争に対処するためのさまざまな選択肢が現れるのが普通である

6) 代替案の特定と評価 グループが一つの行動方針を決定する前に、様々な選択肢や代替策を検討することが最善です。 これは、複数当事者の紛争において極めて重要である。なぜなら、単一の選択肢ですべての当事者が等しく満足することはまずあり得ないからである。 当事者は、自分たちの利益と他者の利益を満足させる創造的な選択肢を開発するよう奨励されるべきである。 より多くの選択肢が探求されるにつれ、当事者はトレードオフの観点から考えることができるようになり、可能な解決策の範囲を認識することができるようになる。 最も一般的なものの1つはブレーンストーミングで、当事者に、最初はどの選択肢も評価せずに、できるだけ多くの選択肢を考えるように促すものである。 これは大きなグループで行われることもあれば、小さなワークグループで行われることもあり、異なるグループの人々が問題全体の異なる側面や異なる問題に取り組むこともある。 このようにして、問題の多くの部分を同時に調査することができます。 その後、サブグループが互いに報告し合う。

以前にテーブルの上にあった同じ勝ち負けのアプローチを繰り返すのではなく、新しい、互いに有利なアプローチを開発するための努力がなされる。 当事者が代替案のリストを作成した後、これらの代替案を慎重に検討し、（各当事者の観点から）それぞれのコストと利益、および実施の障壁を決定する。

合意形成プロセスの多くは、科学的事実が論争になっている技術的問題を含んでいる。 この場合、ある専門家が別の専門家と対立する「対立科学」を、対立する専門家が協力して、あるいは中立的な専門家とともに、論争中の技術的事実について何らかの共同合意に至る「合意科学」に置き換えるために、ある種の共同事実調査演習に1つまたは複数のサブグループを参加させることがしばしば有効である。 技術的事実を解決しても、価値の問題がまだ議論されているため、合意が解決されることはほとんどないが、解決への大きな障害となるものを取り除くことができる

7) 。 意思決定を行う。 最終的に、選択肢は1つのアプローチに絞られ、そのアプローチは、多くの場合、1つの交渉文書を通じて、テーブル上のすべての当事者が合意するまで微調整される。 このように、合意形成は多数決による意思決定とは異なり、関係者全員が最終的な決定に同意しなければならない–投票はないのである。 交渉担当者は次に、合意内容を自分の選挙区に持ち帰り、承認を得ようとする。 これは最も困難なステップの一つである。というのも、構成員は進行中のプロセスに関与しておらず、なぜこの合意が最良のものなのかを理解するのに必要なレベルの理解や信頼が得られていないことが多いからである。 交渉担当者は、和解案がなぜそのように作成されたのか、また、なぜその和解案に合意することが構成員の利益になるのかを正確に説明できる必要がある。 合意形成プロセスで代表されたグループのうち、1つでもこの段階で同意できないグループがあれば、合意書への署名を拒否する可能性が高く、合意は崩壊してしまうかもしれない。 利害関係者は、協定のメリットをそれぞれの構成員に納得してもらうための戦略を練るために、互いに協力し合うことができるかもしれない。 どのような方法であれ、利害関係者がトレードオフを理解することが重要である。 そうでなければ、この合意はいつか破談になる可能性が高い。 また、利害関係者が、合意を実施する責任者（多くの場合、政府機関）の支持を得ることも重要である

9) 実施。 これは合意形成の最終段階である。 合意形成はしばしば創造的で強力な合意に至るが、それらの合意を実施することは全く別の仕事である。 もし、実施段階で特定の問題に注意深く注意を払わなければ、合意は崩れてしまうかもしれない。 これらの問題には、協定の影響を受ける有権者や他の人々との支持の構築、協定の監視、コンプライアンスの確保などが含まれます。 合意形成グループは、合意が自分たちの思い描いたとおりに実行されているかどうかを確認するために、実施のこの側面に関与する必要があります。 そうでない場合、あるいは深刻な障害がある場合、グループは新たな問題を解決するために再び集まることができる。

モニタリングは、将来の問題を解決する効果的な方法であるために、しばしばある種の公式な構造または組織を含む。 しかし、将来的に問題に対処し解決するために、すべての利害関係者のグループの代表を含む委員会を形成することができる。 合意形成プロセスの大きな利点の1つは、敵対する者同士の関係を非常によくすることであり、そのような監視・実施委員会は通常成功するのである。

成功の決定要因と評価基準

合意プロセスの成功には4つの主要な決定要因がある。

• まず、利害関係者が相互依存しており、グループが協力することによって達成できることを誰も自分たちだけで達成できないようにしなければならない。 人々が一緒に仕事をし、協力するためのインセンティブがなければならない。
• 第二に、参加者は建設的な方法で互いの相違に対処しなければならない。 つまり、価値観、ニーズ、利害の相違を認識し、共に働き、尊重しなければならない。 当事者の異なる利益を損なう破壊的な試みは、おそらくプロセスの崩壊を引き起こすので、これは利害関係者による「善意」の参加を必要とする。
• 第三に、なされた決定の共同またはグループオーナーシップがなければならない。 合意形成プロセスの参加者は、最終的な決定に同意し、その決定を自ら実行する意思がなければならない。
• 第四に、合意形成またはコラボレーションは、創発的なプロセスでなければならない。 言い換えれば、利害関係者の共同作業の決定と結果は、柔軟な方法で実行されなければならない。 グループがどのように協働するかは、問題解決への静的なアプローチにならないよう、時間とともに進化するようにしなければならない。 共同プロセスが成功すれば、一当事者だけでは思いつかなかった、あるいは実施できなかった新しい解決策が現れる。

より具体的なレベルでは、合意形成の成功と有効性を評価するためのさらなる基準がある。 これらの基準は、プロセスおよび結果という2つの主要な評価カテゴリーに分類される。 基準は理想的なガイドラインとして機能し、成功したかどうかにかかわらず、すべての合意形成の努力によってすべてが完璧に満たされるわけではありません。 プロセス基準は、合意形成プロセスの性質に着目したものであり、この基準を多く満たしたプロセスほど成功する可能性が高い。 合意形成はまた、それが生み出す成果の種類と質によって評価されるべきである。 短期的な成果と長期的な成果の両方を評価する必要がある。 繰り返すが、成果によってより多くの基準を満たすほど、コンセンサスプロセスは成功したと見なされる。

プロセスの基準

• そのプロセスには、すべての関連する、著しく異なる利害関係の代表者が含まれている。
• それは、実用的で、グループによって共有されている目的によって推進されるものである。
• 参加者によって自主的に運営されている。
• 礼儀正しく、敬意に満ちた、対面式の会話の原則に従っている。
• 質の高い情報–個人の経験、事実、データ–を取り入れ、取り入れている。
• 参加者が仮定に挑戦し、創造的になり、代替案を模索できるように奨励している。
• それは、参加者をテーブルに着かせ、参加させ、学習させる。
• それは、議論が問題や関心を十分に探り、相違への創造的な対応を見つけるために大きな努力がなされた後にのみ、合意を求めるものである。

成果を評価する基準

• そのプロセスは、すべての利害関係者の利益を満たす質の高い合意を生み出した。
• コストと利益の面で他の計画や決定の方法と比較して優れている。
• それは行動のための創造的なアイデアを生み出した。
• 関係者は知識と理解を得た。
• それは参加者の間に新しい個人と仕事の関係、社会と政治の資本を生み出した。
• それは関係者が理解し正確として受け入れる情報と分析を生み出した。
• 合意プロセスの中で生み出された学習や知識は、直属のグループを超えて他者と共有された。
• 行動や行為の変化、スピンオフのパートナーシップ、共同活動、新しい実践、あるいは新しい制度など、プロセスで生まれた合意や態度以上の二次的効果をもたらしたのである。
• その結果、柔軟かつネットワーク化された実践や制度が生まれ、コミュニティが変化や対立に対してより創造的に対応できるようになった。
• その結果は公正とみなされるものだった。
• その成果は、自然および社会システムの持続可能性に貢献した。

合意形成の利点

多者間問題に取り組むために合意形成プロセスを適切に採用することにより、いくつかの利点がもたらされることがある。 おそらく共同作業の最も重要な利点は、当事者によって開発される解決策の質が向上することである。 これは、解決策が問題の包括的な分析に基づくものであるためである。 各当事者は異なる視点を持っているので、数人の専門家や選ばれた人が独自に解決策を開発する場合よりも、多くの角度から検討されることになります。 このような多様な視点が、革新的な解決策を導き出す可能性がある。 また、ステークホルダーが様々なリソースを問題解決に適用できるため、グループの対応能力が向上する。 すべての利害関係者が参加することで、行き詰まりやデッドロックの可能性を最小限に抑えることもできる。

合意形成は、すべての当事者の利益が保護されることを保証している。 これは、参加者自身が最終的な決定を下すからこそ可能なのである。 各当事者は、自分たちの利益が契約に反映されていることを確認する機会があり、契約にサインオフする一員となる。 その結果、利害関係者は合意形成プロセスの結果に対するオーナーシップを持つことになる。

合意形成の他の利点としては、目の前の問題に最も精通している人々が、その解決に参加できることがある。 これは、問題から離れた代表者に問題解決に取り組ませるよりも良い場合が多い。 また、問題解決のプロセスに参加できることで、解決策が受け入れられ、それを実行する意欲が高まる。 参加型のプロセスは、これまで敵対していた関係者間の関係を強化するのにも役立つかもしれない。 合意形成により、例えば裁判に費やされていたかもしれない費用を節約することもできる。 最後に、利害関係者グループは、将来、関連する問題に対処するためのメカニズムを開発できる。

Lawrence Susskind, “An Alternative to Robert’s Rules of Order for Groups, Organizations, and Ad Hoc Assemblies that Want to Operate By Consensus,” in The Consensus Building Handbook, “コンセンサス・ビルディング・ハンドブック。 ローレンス・サスキンド「合意による運営を望むグループ・組織・アドホック・アセンブリのためのロバート・ルールに代わる規則」『合意形成ハンドブック：合意を得るための包括的ガイド』編 ローレンス・サスキンド、サラ・マッカーナン、ジェニファー・トーマス＝ラーマー (Thousand Oaks, CA: Sage Publications, 1999), 6.

このセクションは、バーバラ・グレイ『コラボレーション』の第1章で提供された議論に基づいている。 Gray, 7

モントリオール議定書のテキストと情報は、国連環境計画のウェブサイトで見ることができる。 http://www.unep.org/ozone/montreal.shtml?(Accessed Sept 27, 2003).

このセクションの箇条書きは、Barbara Gray, Collaboratingから引用した。 このプロセスは、1980年にリチャード・ラム知事によって招集されたデンバー・メトロポリタン・ウォーター・ラウンドテーブル（Denver Metropolitan Water Roundtable）である。 この取り組みに関する短いケーススタディは、Carpenter and Kennedy, Resolving Public Disputesに掲載されている。 (San Francisco: Jossey Bass, 1988), 48-49.

Ibid, 58.

Ibid, 87-91.

「成功の決定要因」セクションの情報は、以下から引用している：Gray, Barbara. 1989. Collaborating:

上の段落のアイデアとそれに続く箇条書きは、いずれもJudith E. Innes, ” Evaluating Consensus Building ,” In The Consensus Building Handbook.から引用したものです。 合意形成の評価」『合意形成ハンドブック：合意を得るための包括的ガイド』（Eds. Lawrence Susskind, Sarah McKearnan, and Jennifer Thomas-Larmer (Thousand Oaks, CA: Sage Publications, 1999), 647-654.

この部分は Barbara Gray, Collaborating から引用している。 この記事を引用するには、以下を使用してください：
Burgess, Heidi and Brad Spangler.著、”Finding Common Ground for Multiparty Problems,” (San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1989), 21-23.

この記事の引用は、以下の通りです。 “コンセンサス・ビルディング”. 難解さを超えて． Eds. Guy Burgess and Heidi Burgess. Conflict Information Consortium, University of Colorado, Boulder（紛争情報コンソーシアム、コロラド大学ボルダー校）. 投稿 2003年9月 <http://www.beyondintractability.org/essay/consensus-building>.

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